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建立和完善耕地保日本一本道伦理在线中文宇幕护长效机制需要优化治理体系

时间:2021-04-10 22:05 作者:郝丽娜 浏览量:948

作者:谭荣(浙江大学公共管理学院副院长、教授)

在2020年底的中央农村工作会议上,习近平总书记强调,“要严格守住18亿亩耕地的红线,狠抓长牙,实行最严格的耕地保护制度”。李克强总理在《国务院2021年政府工作报告》中介绍今年发展的主要预期目标时,明确提出要“提高高标准农田建设标准和质量,完善灌溉设施,加强耕地保护,坚决遏制耕地“非农化”,防止“非农化”。在耕地保护长期被视为一项基本国策的背景下,中央政府不断提出采取核心措施严格实施耕地保护制度,这实际上是新时期完善耕地保护和治理体系的要求。

十八大以来,在习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述的指引下,自然资源管理领域不断推进系统的重大改革。耕地保护治理体系是其中的重要组成部分,需要在价值内涵、制度机制和治理工具上回应新时代的要求。

理解耕地保护的新价值内涵

新时期耕地保护目标在几个方面发生了明显变化,其意义日本一本道伦理在线中文宇幕和内涵值得认真理解。

一是耕地保护需要应对粮食安全内涵的深化。新时期粮食安全的价值不仅在于充分保障粮食(尤其是口粮)的自给自足,还在于满足人们优化粮食消费结构、提高粮食质量的要求。同时,在世界粮食供求仍然不平衡和不足的背景下,保障国家粮食安全可以更好地平衡国内和国际市场,避免粮价倒挂对国内农业的影响。此外,确保粮食安全也是新时期实现农村振兴、优化农业结构、促进农村第三产业融合发展的前提。

二是耕地保护需要适应新的空间秩序的重塑。中国共产党第十九次全国代日本一本道伦理在线中文宇幕表大会后,中央政府对土地空间规划及其治理体系做出了重大决策,耕地保护在稳定和优化空间发展秩序中的作用不言而喻。新时期,耕地保护在保持自身空间底线的基础上,也将以缓解不同用途空间竞争压力,进一步增强各种空间的汇聚共生能力为价值目标。这里的自我空间底线是指永久基本农田的划定。缓解空间竞争压力意味着处理好耕地保护与建设占用、生态退耕、农业结构调整、污染等关系。增强空间凝聚力和共生性是指通过耕地的生态和空间功能,增强整个区域的景观、生态产品供应和绿色发展功能。

第三,保护耕地需要促进自然资源的整体利用和治理。耕地和不同的自然资源相互依赖,相互影响。比如要保证粮食产量,就要同时考日本一本道伦理在线中文宇幕虑耕地与水资源和光、温、气候条件的匹配;严格执行“耕地占补平衡”、“森林占补”、“水占补”等控制措施,在实践中往往面临空间和职能部门之间的相互制约。强调耕地的整体保护,有利于解决自然资源整体利用和管理面临的问题。

建立和完善耕地保护需求的长效机制

第一,促进当地保护耕地的积极性。在实践中,国家应该给予更多的支持,鼓励地方政府积极创新。比如近年来,浙江、河南、湖北等地主向国家提出申请,开展“全区土地综合整治”工作。截至2019年底,浙江省共实施农村土地综合整治和生态修复项目410个。在产业发展和空间优化的引导下,出现了一批新的城乡一体化发展模式,包括产业生态一体化、城郊低效建设用地改善、现代农业引领、乡村旅游带动、特色村庄改造与恢复、耕地改善与保护等。其中,这些新模式是将耕地保护与经济社会发展、农村振兴和生态保护与恢复相结合的治理模式。这是地方政府将保护与发展的困境转变为双赢的举措,形成了以全区土地综合整治为手段,拉动经济、社会、生态的整体发展格局。此外,要积极推进土地税费改革的探索,想办法帮助地方政府与“土地财政”和“增量模式”脱钩。

二是推动市场在耕地及相关土地要素配置中发挥决定性作用。目前,中央政府通过增量指标严格控制和注重土地节约和集约利用,但将土地要素过程管理的自由转移到地方政府,使市场在这一过程中发挥更大的作用。目前,许多地方政府已经意识到“增量发展模式”是不可持续的,因此在政策创新中经常采取良好的措施。比如在国有土地一级市场,出现了“标准地”、“平日本一本道伦理在线中文宇幕均英雄”等政策创新,有利于缓解低效土地供应对占用耕地的压力;国有土地二级市场出现了“旧城改造”、“减量化”、“优化盘活闲置土地”等政日本一本道伦理在线中文宇幕策创新,是缓解一级市场供需矛盾的重要渠道。

第三,促进农民和人民参与治理,形成闭环监督。近年来,中央政府加大了城乡统一建设用地市场的改革力度,这在本质上进一步增强了农村社会的权能和权力下放,并赋予农民监督地方政府的权力。例如,东部地区耕地保护的“农地使用权制度”鼓励农民通过基层治理和村庄规章制度中的网格成员制度积极监督耕地保护。同时,集体经济组织也可以主动进行耕地规模经营,让耕地以“两山银行”或建立“特色农产品品牌”的形式使用

源有利可图,提升农民的积极性和责任感。

  第四,推动政府职能部门从以前的碎片化治理向整体性治理转变。这主要是解决不同职能部门在耕地保护中的相互掣肘,促使其在耕地的保护、建设、规制和监督等过程中形成合力。耕地保护要避免僵化执行“耕地占补平衡”“占林补林”“占水补水”等政策,主动解决跨部门合作上难题。

  建立健全耕地保护长效机制需要政策匹配和监督有力

  首先,耕地保护需要匹配最合适的政策。如果以空间属性来划分耕地保护任务,耕地保护需要解决三大任务。一是守住耕地空间底线;二是缓解耕地与其他用途在空间上的竞争;三是增强耕地保护与其他用途在空间上的衔接共生。耕地保护的政策可以分为强制型和激励型两类。前者主要是指通过空间规划、指标计划和用途管制等进行耕地强制性分区及管制,后者主要是指通过财政购买、市场交易等激励不同主体对耕地的主动保护。

  对于守住耕地空间底线的任务,需要以管控型政策工具为主,主要包括空间规划中永久基本农田划定,粮食生产功能区和重要农产品生产保护区内耕地严格管控,并严格落实年度耕地保有量、建设用地指标等,加强农转用审批等;对于缓解耕地与其他用途空间竞争的任务,要以激励型政策为主,主要包括占补平衡、增减挂钩等指标的跨区域调剂,新增耕地的补偿机制、土地生态补偿等;对于促进耕地与其他用途空间衔接共生的任务,可采取强制型与激励型相辅相成的政策组合,比如“藏粮于地”“藏粮于技”“土地整治+”“以奖代补”等政策创新,进一步推行耕地储备库、耕作层表土剥离、耕地轮作和休养等。

  其次,耕地保护政策还需要有力的监督。除了根据《土地管理法》进一步做好法定的耕地保护管理和监督工作之外,还可以在政府和社会两个维度上创新监督政策。从政府职能维度看,在现有《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的基础上进一步明确地方各级政府目标责任考核、推动行政执法检查和自然资源督察的覆盖面和落实等,是第一道监管闭环。从社会治理维度看,发挥农村集体和广大农民的监督积极性和责任心,开展诸如“田长制”“耕地保护基金”等政策创新,是第二道监管闭环。此外,在监督中充分发挥遥感监测、大数据预测等技术手段,或者通过倡导耕地保护的社会新价值、结合村规民约等非正式制度来重塑具体责任主体的激励结构,也是政策工具箱中的重要内容。

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